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政策是促进我国小水电事业发展的重要行政手段

作者: 科技新闻  发布:2019-12-15

3)丰枯矛盾。我国小水电大部分是径流式电站,缺乏调节能力,在丰水期往往造成系统电力有余,小水电大量弃水;而枯水期造成电网缺电。这也是使小水电成本提高的重要原因之一。

总理释放信号 售电侧市场加快培育

我国小水电资源十分丰富,按20世纪80年代初标准,把1.2万千瓦以下水电站称为小水电站,我国小水电理论蕴藏量达1.6亿千瓦,相应的年电能为13000亿千瓦时,可开发装机容量7000多万千瓦,年发电量为2,000~2,500亿千瓦时。按现在的标准,把5万千瓦(按每千瓦投资7000~8000元估算,总投资在4亿元以下)以下水电站称为小水电,则这些数字将大大增加。

我国目前常规能源大型火电平均单位千瓦造价为4000元/kW~5000元/kW;小水电平均单位千瓦造价为6000元/kW~8000元/kW;风力发电平均单位千瓦造价为9000元/kW~12000元/kW.常规能源大型火电平均单位电能成本为0.20元/kW·h~0.30元/kW·h;小水电平均单位成本为0.30元/kW·h~0.40元/kW·h;风力发电平均单位成本为0.40元/kW·h~0.50元/kW·h.小水电的经济性与风力发电比具有一定优势,但与常规能源大型火电比则缺乏竞争力。

对此,李克强在公开课中明确称,“6.9%是实现了目标,我们从未在任何场合说过经济要死守某个点。7%不是破的,而是来之不易的。”在当前新旧动能转换的接续期,李克强指出,实现“双中高”,需要打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”。要突出补上民生短板、推进新型城镇化、促进产业改造升级等重点,扩大有效投资。

1)小水电资源主要分布在西部地区、边远山区、民族地区和革命老区,在西部大开发中具有突出的区位优势。

4)电价机制不顺。小水电电价形成缺少规范化的政策法规。电价制定与调整,往往是根据决策者自身对工作经验、企业现状和国家政策未来走向的理解进行决策,带有较大的主观性和随意性,科学性不足。此外,在小水电价格构成中没有包含其外部经济性应得的合理报酬。小水电现行电价水平既背离价值规律,又不能反映供求关系。不利于通过市场配置资源,严重影响了小水电企业的生存、巩固和发展。

而基础设施投资、棚户区改造、城市地下管廊、中西部农村水电都会推动电力发展和加快售电侧市场培育。

4)小水电是电力工业的重要组成部分,是大电站的有益补充,可为“西电东送”提供有力的支撑。

1小水电技术经济可行性分析

11月7日,中国政府网发布了李克强10月23日在中央党校所作的经济公开课的视频,这是李克强就任总理以来的第三次经济公开课。与前两次公开课一样,李克强第三次经济公开课直指核心,在120多分钟时间里,对中国当前经济形势作出深刻剖析和研判,指明了重点经济工作,发出中国经济“强”音,传递中国经济信心,为中国经济未来发展注入“强”动力。

1.3发展状况

政策是促进我国小水电事业发展的重要行政手段。对小水电的宏观经济政策环境及技术经济指标进行调查分析,找出制约其发展的问题及原因,制定出适应市场经济要求的政策框架及运行机制,从而推动小水电的可持续发展,是当前亟待研究解决的重要课题。

《可再生能源法》要求电网企业为可再生能源并网发电项目提供接入系统建设、维修、技术支持等服务,承担接网费用,并申请可再生能源发展基金补助消化这部分成本,但小水电发电项目的并网费用却长期由小水电投资人承担,电网公司对不负担接入系统建设和运营费用的小水电项目不予并网。同时,部分电网企业以“计划外超发电量”或“不合格电量”为由,考核和克扣小水电上网电量,使得一些小水电站虽然发了电、上了网但没有收入或收入很少。另外,小水电没有享受可再生能源的扶持政策,贷款难、成本高、还款负担重。

水利部还将实施无电人口光明工程,在有水无电的边境地区、边远民族地区和贫困山区开发小水电,解决无电人口的用电问题。

小水电竞价上网限价的确定,可以参考英国等市场经济国家比较成熟的公用事业价格规制模型。由此小水电上网限价的初始定价模型可以设计为:P=C×+T+V(其中:P为政府规定的上网最高限价;C为小水电企业的平均社会生产成本;R为成本利润率;T为法定税金;V为考虑供求、政策等因素的调整额度。)小水电上网限价的调整模型为:P′=P×[1+](其中:P′为调整价格;ROI为消费物价指数;X是小水电劳动生产率的提高幅度)。这种定价方法与激励和约束相结合的定价原则相符合,能够有效的反映对小水电外部经济性的回报及对由公益性制约引起成本增加的补偿。

2015年11月10日

对产业政策进行修订,将小水电与大中型水电区分开来,进一步理顺小水电管理体制;

1)电力生产规模小。可再生能源在商业化运作中面临的共性问题是:可再生能源市场相对狭小,小规模的生产造成较高的工程设备投资成本,低产量的能源生产又会造成较高的能源生产成本。小水电也不例外。在现行的能源宏观经济政策环境中,装机容量大部分在千瓦以下的小水电企业与装机容量几十万乃至几百万千瓦的大型常规能源发电企业竞争无疑处于弱势地位。

目前小水电的上网电价不足其他可再生能源上网电价的一半,甚至比化石能源发电上网电价还低50%,没有体现国家鼓励可再生能源发展的政策导向。严重偏低的小水电上网电价制约了小水电的健康发展和良性运行,一定程度上导致了小水电开发中的生态环境问题。

针对小水电自身弱点,加强小水电新技术研究和开发,改善技术装备水平,促进新技术商业化、市场化运作,提高市场竞争力;

小水电的折旧和利息是决定小水电单位电能造价及成本高低的另一重要因素。调查结果表明,折旧和利息两者分别占小水电单位平均成本的19.6%、31%。原因是小水电大部分建在经济落后的偏远山区,当地财力十分有限,因此小水电的负债率一般较高,大部分都在80%左右,有的高达90%以上。

如何有效解决小水电面临的问题?一是应尽早出台水力发电对《可再生能源法》适用性政策,配套出台操作性强的实施细则和执行时间表,使小水电全面享有并网、电价、税收、信贷和可再生能源发展专项资金扶持等激励政策和扶持措施。二是统一小水电定价机制,实行一省一价。建议小水电上网电价按照补偿成本、合理收益、依法计税,考虑可再生能源环保加价的原则核定,应不低于所在省级行政区域的平均上网电价。三是深化电力体制改革,特别是售电侧电力体制改革,鼓励和支持小水电等可再生能源实行分散分布式供电。

从目前来看,小水电的发展已经受到国家的高度重视,发展前景看好。水利部对本世纪头20年我国小水电发展作出了新的战略规划,到2020年,我国将建成300个装机10万千瓦以上的小水电大县,100个装机20万千瓦以上的大型小水电基地,40个装机100万千瓦以上的特大型小水电基地,10个装机500万千瓦以上的小水电强省。

2)突出电价配置资源的作用。我国电价体系就环境成本而言依然存在严重扭曲现象。突出表现在高污染的火电生产原料价格偏低,由污染造成的环境成本没有计入生产成本,环境空间被无偿使用。今后在确定电价机制时,应考虑环境因素的影响,使电价准确反映电力与环境的真实价值。最终建立起一个可持续发展的价格机制。

李克强在公开课中就继续强调了经济的“双引擎”。未来中国经济增长要靠“双引擎”,一方面,改造升级传统引擎,增加公共产品、公共服务供给;另一方面,培育打造新引擎,推动大众创业、万众创新。针对传统引擎,他指出,有效投资的潜力仍然很大。比如在基础设施投资、棚户区改造、城市地下管廊、中西部农村水电等方面还有很大需求空间。

规划还确定,发展农村水电,实施小水电代燃料生态保护工程。通过大力发展小水电,规划到2020年新增年发电量781亿千瓦时,解决1.04亿农村居民的生活燃料问题,每年减少砍柴量1.49亿立方米,减少二氧化碳排放4100万吨,获得生态效益360亿元。

4)加强小水电投融资的政策导向。小水电具有很强的公益性质,因此需要政府在财政预算、投融资渠道及信贷市场方面给予扶持。国家应建立起一个长期稳定的投资信贷体系,使更多的资金投入小水电建设。建议将小水电建设投资计划列入国家各级财政预算,财政资金主要用于资本金配置、小水电技术进步、质量检测和售后服务体系建设等。恢复小水电贷款。通过开放市场,吸纳社会、外资和民营企业投资,实现投资主体多元化,多渠道、多方位筹措小水电建设资金。这一政策特别适用于离网分布运行的孤岛型小水电。

2013年10月21日,李克强应邀在中国工会第十六次全国代表大会上作经济形势报告,指出“让改革发展成果惠及全体人民”,此次报告被称为李克强首次经济公开课;2014年6月10日,李克强第二次公开课与两院院士“话经济”,以亲身经历谈中国经济向中高端跃升得靠创新。

对小水电企业进行股份制改造,强化企业管理,减员增效,降低生产运营成本;

5)公益性制约。相当多的小水电是依附于水利工程而建,除了发电,还兼有防洪、灌溉、供水等综合功能。汛期弃水、灌溉和供水用水都会影响到发电用水。为了防御洪水灾害,小水电要提前泄洪腾空库容。为了确保工农业和城镇用水,小水电经常反季节提高水位,错过发电机会;或是长期在低水头运行,机组出力下降,经济效益随之受损。梯级开发的电站这方面的损失则更大。

中国农村水电之所以具有与时俱进的生命力,根本在于其具有资源的长效性、市场的长效性、资产的长效性和促进与保障农民增收的长效性。并且进一步促进售电侧市场的培育。

小水电产业发展存在的问题主要表现在:工程造价持续上升,建设成本不断提高,电站本身规模较小,多数是径流式电站,导致电量生产有限,生产成本偏高。如果与大规模生产的常规能源竞价上网,将会受到很大冲击。此外,小水电还存在因季节因素导致的丰枯矛盾,电力输出困难,技术水平与国际先进水平存在一定差距,管理运营费也居高不下等问题。

由于小水电在解决农村能源供应、改善生态环境、扶贫及促进农村经济发展中的重要作用,使其在我国获得了长足发展。自上世纪六、七十年代以来,农村水电供电区逐步发展,迄今已接近全国近1/2的地域,拥有全国1/4的人口,建成小水电站4万多座,装机容量达到2626万kW,年发电量900多亿kW·h,占全国农村电力市场总用电量30%左右的份额。

在这堂课开讲之前几天,国家统计局刚刚公布了三季度GDP增速放缓至6.9%。经济增速跌破7%,让市场对经济下滑的忧虑日盛。

从20世纪80年代开始,国务院部署开展了三批农村水电初级电气化县建设,建成了653个农村水电初级电气化县。农村水电初级电气化县建设有力地拉动了经济社会的发展。这些县都实现了国内生产总值、财政收入、农民人均收入、人均用电量“5年翻一番”、“10年翻两番”的目标,经济结构显著改善,发展速度明显高于全国平均水平。

建议在实行厂网分开,竞价上网后,政府对小水电上网实行市场价格保护,不直接参与同常规能源竞争。并在此基础上建立起激励与约束相结合的小水电上网限价制度。既要对小水电上网实行电价保护,对由公益性制约和外部经济性增加的生产成本进行补偿,使其获得合理利润,又要促使小水电不断降低成本,提高小水电的竞争力。这一制度的核心是:政府为小水电制定上网的最高限价,只要小水电企业的报价低于限价水平,电网只能收购不能拒收。而高于这一价格的小水电企业则会被淘汰出局。

截至2014年底,全国已建成农村水电站47000多座,装机容量7300万千瓦,年发电量2200多亿千瓦时,约占全国水电装机容量和年发电量的24%。目前,我国西北和西南地区的农村水能资源开发率不足50%,还有很大的开发潜力。

长期以来,各级水利部门是小水电行政管理和开发建设的主管部门,承担着小水电政策制定、水资源规划、项目审查、建设施工、生产运行、质量监督、安全监察、技术标准制定、科研培训、国际交流等一系列管理职能,拥有配套完整的小水电科研、勘测、设计、施工组织体系和一支70多万人的水电队伍。目前管理着4万余座小水电站、3000多万kW水电机组的生产运行和400多万kW电力装机的在建工程。鉴于这种情况,在国务院机构改革的时候,成立了水利部农村水电及电气化发展局,行使水电及农村电气化行政和行业管理职能。

3小水电市场化运作中存在的问题

1)产业定位不准

小水电自身存在着生产规模小、工程造价持续增加、丰枯矛盾、技术装备和运营管理水平不高等内部不利因素;同时也存在电力输出困难、电价机制不顺、市场发展缓慢、公益性制约等外部影响。在诸多矛盾中电力生产规模小、输出困难、丰枯矛盾、电价机制不顺及公益性制约最为突出,直接影响到小水电的经济效益和市场竞争力,导致投资回报率偏低,融资困难,缺乏良性循环滚动发展的能力。

3)小水电资源可以就近供电,就近消纳,不需要高电压大容量远距离输电,发电成本和供电成本相对较低。

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